La gouvernance des transports franciliens

La gestion des transports en commun en Ile de France diffère assez nettement de l’organisation prévalant dans les autres grandes villes françaises.

Le cas général en France

Les transports urbains relèvent des intercommunalités (communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole). La délégation de service public est le cas général, pouvant être du fait d’une société d’économie mixte, mais le fonctionnement en régie existe aussi, comme à Toulouse et Marseille, ainsi que dans de nombreuses petites villes. Les services ferroviaires sont de la compétence de la Région, y compris pour des dessertes circonscrites à un territoire urbain. Avec la réforme territoriale, elles ont récupéré la gestion des lignes routières interurbaines, amenant progressivement à un redécoupage entre la Région et les intercommunalités, surtout quand celles-ci s’étendent.

Les installations fixes des réseaux et le matériel roulant appartiennent à la collectivité : les opérateurs sont affectataires durant le contrat. Le pilotage des investissements de développement est plus variable selon la nature de l’opération et son financement : pour les projets tels une ligne de tramway ou de métro, le pilotage opérationnel est le plus souvent confié à l’AOT. Lorsque cette instance est aussi une « caisse commune » des collectivités, elle peut porter les grands investissements.

Asnières - 14 juillet 2013 - La livrée du matériel roulant a été l'un des chevaux de bataille du STIF. Ce sera le fil conducteur des illustrations de ce dossier. L'entrée de la Région dans le STIF fut accompagnée d'un plan d'investissements sur le matériel ferroviaire, avec notamment la rénovation assez réussie pour l'époque des VB2N. La livrée Transilien de l'époque était accompagnée du logo de la Région Ile de France et du STIF. © transportparis

Evolution de la gestion des transports en Ile de France

Ile de France Mobilités (IDFM dans la suite de ce dossier), nouvelle appellation du Syndicat des Transports d’Ile de France, est autorité organisatrice urbaine et interurbaine, routière et ferroviaire. IDFM est une forme de syndicat mixte composé de la Région Ile de France, de la Ville de Paris et des Départements pour l’essentiel. S’ajoutent aussi un représentant des intercommunalités et de la Chambre de commerce et d’industrie. La Région a la majorité des sièges. Les autres sont réparties selon le poids démographique des territoires.

Telle est la situation depuis 2006.

Il faut rappeler que la première organisation de ce type a été créée en 1942 pour organiser la coordination de la STCRP et de la CMP, sous l’égide de cette dernière, avec un pilotage préfectoral. L’Office Régional des Transports Parisiens devint après la libération le Syndicat des Transports Parisiens, toujours dirigé par le Préfet de Paris. Il était composé de membres nommés par l’Etat, la Ville de Paris, les Départements de la Seine, de la Seine et Oise et de la Seine et Marne. En guise de mission principale, constituer une chambre d’enregistrement des décisions de la RATP et de la SNCF, y compris de leur budget, et assurer la régulation de la tarification.

En 1968, après le redécoupage départemental, le STP fut dirigé non plus par le Préfet de Paris mais par le Préfet d’Ile de France. Il obtenait aussi une autonomie budgétaire et allait percevoir à compter de 1971 le Versement Transport.

La création de la Carte Orange en 1975 renforça ce rôle, du fait de la libre circulation entre les réseaux, y compris les lignes de grande banlieue de l’APTR (ancêtre d’Optile). En 1991, le périmètre du STP fut élargi à l’ensemble de la Région Ile de France. Il fallut 9 ans pour que le STP devienne le STIF pour intégrer la dimension régionale et 2001, la Région entra enfin au conseil d’administration du STP. A cette date, les relations entre le STIF et les opérateurs commença à évoluer : jusqu’alors, le STP gérait le niveau de l’indemnité compensatrice entre l’Etat et les Départements, sans réel mécanisme incitatif pour l’amélioration de la qualité de service et des coûts d’exploitation.

L’Etat se retira totalement en 2006 après de longues et sévères négociations sur les dotations de cette décentralisation, alors qu’il fallait procéder à d’importants investissements.

La Courneuve - Place du 8 mai 1945 - 14 janvier 2015 - Les lignes Optile ont été les premières à suivre les choix de livrée du STIF, avec l'application d'un gris métallisé uniforme et d'une frise sur les baies vitrées. Ici un GX327 de Transdev (réseau TRA). © transportparis

Paris - Porte d'Auteuil - 7 juillet 2012 - Du côté de la RATP, le vert jade avait déjà bien régressé au fur et à mesure de l'agrandissement des baies vitrées des autobus. L'autorité organisatrice a d'abord imprimé sa marque dans un entre-deux avec la frise sur les baies vitrées et la bande gris métallisée en partie inférieure. © transportparis

Saint Rémy lès Chevreuse - 21 janvier 2017 - La livrée retenue sur les MI79 du RER B lors de leur rénovation reflète les compromis pour obtenir l'acceptation des opérateurs : on retrouve la bande gris métallisé et la frise du STIF, mais chaque porte adopte les couleurs de la RATP et de la SNCF. © transportparis

Saint Ouen l'Aumône Liesse - 25 septembre 2013 - Les Franciliens ont d'abord été livrée avec une décoration dominée par les choix de la SNCF, soulignée par la bande gris métallisé du STIF. Le résultat était néanmoins assez plaisant à l'oeil. © transportparis

Aulnay sous Bois - Place du général De Gaulle - 22 septembre 2017 - Deuxième version de la livrée STIF avec un mariage de gris et de noir, formant une ondulation, et parsemée d'aplats blancs dont l'un mentionne une motorisation plus propre (ici un Lion's City hybride). Cependant, la dominante noire n'est pas des plus heureuses... © transportparis

Sucy-Bonneuil - 29 septembre 2015 - Avec les MI09 sur le RER A, la RATP a revu sa charte visuelle : le vert se limite à une bande verticale dans l'axe des portes. Le blanc domine, ce qui n'est pas forcément le meilleur choix pour assurer la propreté des rames. Le bandeau gris métallisé du STIF se fait plus présent en partie centrale. © transportparis

Un budget colossal et des particularités de nature politique

IDFM est autorité organisatrice, avec un budget annuel de 10,5 MM€ : ses missions principales portent donc sur la définition de l’offre et de la tarification. Il pilote aussi le financement du matériel roulant, de l’intermodalité. En matière d’investissement, les grandes opérations lui échappent, demeurant l’apanage de la Région et des collectivités.

IDFM n’est pas propriétaire des infrastructures des transports franciliens. Si cela s’avère assez logique pour le réseau ferroviaire national (encore que certaines lignes puissent faire débat, notamment les trams-trains T4, T11 et T13), c’est déjà beaucoup plus curieux pour le métro et les sections exploitées par la RATP des RER A et RER B. A vrai dire, jusqu’en 2010, le STIF était bien propriétaire de certaines infrastructures en vertu d’un décret du Premier Ministre Maurice Couve de Murville datant de 1969 : les installations antérieures lui revenaient (c’était à l’époque le Syndicat des Transports Parisiens) et tout ce qui allait être réalisé ultérieurement était confié à la RATP. Les lois portant création du Grand Paris sont passées par là… avec un échange insolite des infrastructures contre le matériel roulant : on est alors passé d’un statut objectivement confus des infrastructures urbaines à une situation encore plus saugrenue avec un opérateur propriétaire d’infrastructures et une autorité organisatrice propriétaire des « consommables ». Ou comment « museler » une instance qui alors aspirait à plus d’autonomie et moins d’injonctions politiques. D’ailleurs, à cette époque, non seulement l’Etat priva le STIF de sa compétence théoriquement légitime sur le Grand Paris Express et CDG Express.

Le rôle sur les investissements reste assez complexe : les grands projets relèvent encore assez fortement des décisions de la Ville de Paris, des Départements et de la Région selon les cas, avec pour conséquence une certaine difficulté à les faire émerger, surtout quand plusieurs collectivités sont concernées, comme pour un tramway ou un BHNS. Sans compter les pouvoirs du Préfet de Police de Paris, qui, sur bien des dossiers, a pu avoir (et a encore aujourd'hui) une influence pas toujours positive pour les transports en commun... tout en ajoutant une couche de complexité !

Sarcelles - Avenue Paul Valéry - 9 août 2013 - Conséquence de l'absence de pilotage stratégique, le développement des TCSP a abouti à l'émergence de 2 lignes de Translohr, parfaitement incompatibles avec les autres lignes de tramway... et générant des surcoûts colossaux. Quand le politique veut faire de la technique, le naufrage n'est jamais loin. © MF67

IDFM a d’abord un rôle de définition et de coordination des opérations : la maîtrise d’ouvrage relève d’abord des financeurs, or IDFM ne finance pas les grands projets de développement (sauf le matériel roulant associé), mais participe à des opérations d’intermodalité (parcs-relais, pôles d’échanges), des équipements (comme l’information voyageurs) avec un budget d’environ 650 M€ par an. Ainsi par exemple, s’il n’y a pas de cohérence entre les lignes de tramway en Ile de France, c’est parce que ce sujet reste d’abord une prérogative des Départements et de la Ville de Paris… Le partage remonte à 2005 avec la négociation de la régionalisation du STIF, la Région cherchant à emporter l’adhésion de Paris et des Départements.

Paris Saint Lazare - 21 février 2020 - A chaque changement de majorité politique, une nouvelle livrée sur le matériel régional. La référence à l'opérateur se limite uniquement à la présence, en petit format, de son logo sous le pare-brise et près de la porte de cabine. Pour le reste, l'autorité organisatrice occupe la totalité des surfaces. © transportparis

Paris - Station Place d'Italie ligne 7 - 12 mai 2020 - La rénovation légère des rames MF77 de la ligne 7 est la première application de la nouvelle livrée Ile de France Mobilités sur le méteo. © transportparis

Le résultat du morcellement administratif

L’existence d’IDFM peut aussi être considérée comme la conséquence de l’organisation administrative de l’Ile de France et la taille du territoire. Avec quasiment « une commune par jour de l’année », l’agglomération parisienne est une addition de collectivités avec leurs propres logiques qui peuvent se révéler antinomiques entre deux voisines (le prolongement de T1 de Noisy le Sec à Val de Fontenay étant un bel exemple). L’existence d’un syndicat mixte en couche intermédiaire transversale résulte donc de l’absence d’unité administrative du territoire.

Mais quel en serait le bon périmètre ? La Métropole – encore émergente et contestée – du Grand Paris couvre à peu près le territoire de l’agglomération parisienne, l’ancien Département de la Seine pour l’essentiel. En faire une autorité organisatrice serait un scénario possible, mais uniquement sur le trio métro-tram-bus pour ce qui concerne les transports en commun. Cela reviendrait probablement à dynamiter l’organisation des transports dans la Région puisque, dans ce cas, d’autres intercommunalités, notamment en grande banlieue (Melun, Evry, Mantes la Jolie, Meaux…) pourraient elles aussi revendiquer le statut d’autorité organisatrice urbaine par équité de traitement. La conséquence serait un probable effet domino, qui ferait tomber l’Ile de France dans le cas général, avec une constellation d’autorités organisatrices urbaines, et la Région, compétente sur les lignes « interbassins » et naturellement le réseau ferroviaire. Pour préserver a minima l’unicité du système tarifaire dans la Région, il faudrait donc un syndicat mixte… ce qui reviendrait donc à maintenir IDFM, tout en le dépossédant de son cœur de mission.

Une nouvelle étape pour IDFM ?

On peut aller à Londres puiser l’inspiration de ce que pourrait être une nouvelle étape pour IDFM. Outre ses missions « ordinaires » de gestion de l’exploitation des différents réseaux et de la tarification, Transport for London est depuis 2000 est en charge de la gestion de certaines voiries (les axes rouges). Il a aussi la main sur la gestion du trafic routier, la signalisation, la sécurité routière, le péage urbain, les services de taxis, les locations de voitures, la politique de développement des pistes cyclables, l’entretien de la Tamise. TfL est aussi propriétaire et exploitant du London Transport Museum de Covent Garden !

Londres - Woolwich - General Gordon place - 23 juin 2013 - A Londres, même avec la mise en appel d'offres des lignes par lots, la consigne est simple : les autobus peuvent être de n'importe quelle couleur... pourvu qu'ils soient rouges. Ce Scania Omnicity à impériale circule sur la ligne 96 est exploitée par Stagecoach. La mention de l'opérateur est ici aussi très encadrée. © MF67

TfL n’est pas dissociable de l’organisation administrative du territoire avec le Grand Londres. La rationalisation de l’organisation administrative de l’Ile de France et singulièrement de l’agglomération parisienne reste à accomplir. Les débats sur la Métropole du Grand Paris ne semblent pas devoir véritablement aboutir à une nouvelle organisation satisfaisante et le projet de fusion des Départements des Hauts de Seine et des Yvelines tente de contrecarrer toute tentative d’unification de l’agglomération.

10,3 MM$ = 11,45 MM€ : le budget de TfL est supérieur d'environ 10% à celui d'Ile de France Mobilités.

Sans forcément aller aussi loin qu’à Londres, l’élargissement des compétences d’IDFM apparaît aujourd’hui nécessaire mais politiquement sensible. Son rôle sur les grands investissements mériterait d’être repensé dans l’objectif de réduire la durée de gestation des projets. Avec l’ouverture à la concurrence, les installations fixes des réseaux urbains devraient lui revenir (comme avant 2010). On peut même s’interroger sur la pertinence d’une RATP dont l’Etat est la tutelle (puisque détenue à 100% par celui-ci) et IDFM son client, ce qui questionnerait la situation de RATP Dev, opérateur en province et à l’étranger. 

Sur le plan technique, le développement du réseau cyclable pourrait être une de ces principales nouveautés, mais la gestion de la voirie (et on serait tenté d’ajouter les parcs-relais et les gares routières) demeure une chasse gardée de la myriade de collectivités… et de l’Etat pour les axes le concernant. C’est pourtant le domaine sur lequel une coordination forte, dans l’intérêt des transports publics, serait la plus utile.

Paris - Quai des Grands Augustins - 25 août 2019 - Un couloir pour autobus transformé en piste cyclable : les risques d'une nouvelle forme d'individualisme urbain qui se fait au détriment des transports en commun, conséquence d'un morcellement administratif qui n'arrive pas à dégager un pilotage cohérent de la gestion de la voirie et des besoins. © transportparis

L’élargissement de son périmètre impliquera aussi de nouvelles compétences techniques pour instaurer un dialogue d’égal à égal avec les collectivités. Depuis 2006, on a pu mesurer à quel point être en face de la RATP et de la SNCF n’était pas forcément toujours évident (on ne compte plus les couleuvres avalées sur le fond comme sur la forme). La diversification des missions d’IDFM impliquerait en parallèle un important volet professionnel afin d’acquérir une légitimité reconnue par ses interlocuteurs.